Pravno mnenje o nekaterih ustavno spornih rešitvah predloga novega ZZVZZ

Na zaprosilo družbe Adriatic Slovenica sta prof. dr. Rajko Pirnat in univ. dipl. prav. Boštjan Zuljan iz Družbe za svetovanje v javni upravi pripravila pravno mnenje o nekaterih ustavno spornih rešitvah Predloga novega zakona o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju, ki ga je zavarovalnica predstavila 23. maja 2017 na novinarski konferenci.
 
Avtorja v mnenju ocenjujeta, da je treba zdravstveno nadomestilo, ki ga predvideva predlog novega zakona, nedvomno obravnavati kot davčno obveznost, kot nov namenski davek, ki bi ga zavarovane osebe plačevale v blagajno ZZZS poleg prispevkov za zdravstveno zavarovanje, ki jih že sedaj plačujejo. Toda za razliko od prispevkov je zdravstveno nadomestilo določeno v nominalnem znesku za sedem dohodkovnih razredov, nadomestila pa ne bo mogoče uveljavljati kot zmanjšanje davčne osnove pri odmeri dohodnine. Takšen koncept davčne obveznosti je novost in vnaša neskladnost v sistem obdavčitve fizičnih oseb. Predstavlja tudi problem z vidika ustavnega načela enakosti davčnih bremen.
Problem neenakosti v davčni obremenitvi je v tem, ker takšna ureditev ne upošteva, da so zavezanci z enakimi bruto dohodki dejansko v različnih položajih glede ekonomske zmožnosti plačevanja davčnega bremena. Ker so predmet obdavčitve dohodki posameznika, bi moralo biti zdravstveno nadomestilo obravnavano enako kot prispevki za socialno varnost, ki so upoštevani kot odbitna postavka pri odmeri dohodnine. Zaradi te nenavadne izjemnosti zdravstvenega nadomestila, ki je očitno namenjena »prihranku« za državni proračun (ki bi dobil ustrezno manjši priliv iz dohodnine, če bi bilo nadomestilo upoštevano pri njeni odmeri), bo v dobršni meri izjalovljen pomen davčnih olajšav, porušeno pa bo tudi načelo enakomerne porazdelitve davčnega bremena, ki velja v enotnem sistemu obdavčitve dohodkov.
Do neenakosti v obremenitvi zavezancev bo pripeljal tudi mehanizem usklajevanja višine zdravstvenega nadomestila z gibanjem povprečne plače zaposlenega v državi, saj ta meri le povprečno vrednost dohodkov, in še to le tistih dohodkov od dela, ki so zajeti v indeks, izključeni pa so vsi drugi dohodki, ki se sicer upoštevajo pri določitvi davčne osnove (npr. dohodki samozaposlenih, vsi dohodki od kapitala). Problem neenake obremenitve obstaja tudi znotraj skupine zavezancev, ki prejemajo plačo. Vse plače se namreč ne gibljejo v isto smer in z enako stopnjo, zato so lahko razlike med zavezanci zelo velike in lahko sčasoma še naraščajo. Se pravi, da bodo zaradi tega načina usklajevanja nesorazmerno bolj obremenjeni z zdravstvenim nadomestilom tisti zavezanci, ki večino svojih dohodkov ustvarijo v delovnem razmerju in med temi še posebej tisti, katerih plače bodo stagnirale ali rasle počasneje od stopnje rasti povprečne plače v državi.  
Predlog zakona določa, da se v davčno osnovo za obračun zdravstvenega nadomestila všteje ves dohodek iz delovnega razmerja, torej tudi povračilo stroškov v zvezi z delom (ki se pri odmeri dohodnine sicer ne vštevajo v davčno osnovo do določene višine). Takšna opredelitev dohodka je v nasprotju s splošno sprejeto opredelitvijo dohodkov, ki so lahko predmet obdavčitve. Po tej opredelitvi, ki jo pri svoji presoji uporablja tudi ustavno sodišče, je namreč dohodek ekonomska moč, ki se kaže kot v denarju izražena vsota potrošnje in spremembe vrednosti premoženja v določenem časovnem obdobju. Iz tega logično izhaja, da je treba stroške, ki so bili potrebni za to, da je dohodek iz dela sploh nastal, izključiti iz opredelitve obdavčljivega dohodka. 
Problem davčne neenakosti je povezan tudi s položajem zavezancev, ki prejemajo minimalno plačo. Iz predlaganih zneskov zdravstvenega nadomestila je videti, da zajema največji delež realnega dohodka pri prejemnikih minimalne plače. Njihova obremenitev v relativnem deležu dohodka je namreč nekajkrat višja od obremenitve zavezancev iz najvišjih davčnih razredov. 
Nekateri elementi predlagane ureditve pomenijo problem tudi z vidika upoštevanja ustavnih omejitev iz načela zakonitosti pri določanju davčnih obveznosti. Gre zlasti za pooblastilo ministru, da enkrat letno usklajuje višino zdravstvenega nadomestila z gibanjem povprečne plače v državi. Izvršilna pooblastila na davčnem področju pa posebej omejuje 147. člen ustave, po katerem je predpisovanje davkov v pristojnosti zakonodajalca, ki jih sme določiti samo z zakonom, kar po ustavnosodni praksi pomeni, da pri tem ne gre le za uvedbo davka in določitev njegovih elementov, temveč tudi za to, da mora biti že iz zakona in ne šele iz podzakonskega akta razvidno in predvidljivo, kaj država zahteva od davčnega zavezanca.
Predlog zakona ne predvideva nobenega prehodnega obdobja pri ukinitvi dopolnilnega zdravstvenega zavarovanja, kar je kršitev načela varstva zaupanja v pravo, saj bo zavarovalnicam v celoti odvzet zavarovalniški posel, ki so ga izvajale na podlagi zaupanja v obstoječo zakonsko ureditev. Ravno tako je ostal popolnoma nezavarovan tudi pravni položaj zavarovancev v prehodnem obdobju, ker predlog zakona ne vsebuje nobenih določb, ki bi urejale, kako bo ob prehodu v novo zakonsko ureditev poskrbljeno za pravice zavarovancev.
 
Mnenje je dosegljivo tudi na tej povezavi.